在达沃斯论坛期间，特朗普主持了加沙和平委员会宪章的签署仪式。共有来自19个国家的政府首脑或外交部长出席并签署创始宪章，成为正式成员。这一数字，与特朗普此前宣称的“60多个国家受邀加入委员会”，相去甚远。
加沙和平委员会是特朗普去年9月提出的一个国际协调机制，设想是在加沙地带停火后，协助过渡至战后重建与政治稳定。更早提出类似设想的，是英国前首相布莱尔。不过，在特朗普今年1月正式宣布成立该委员会后，外界迅速将其解读为：特朗普有意以这一新的国际机构，取代“老迈昏庸”、无所作为的联合国。
特朗普本人并不否认这种解读。在1月20日总统就职周年的记者会上，他直言联合国长期未能发挥维和作用，并表示加沙和平委员会“有可能”取代联合国。
美国近年来确实愈发感受到联合国对自身政策的掣肘，而特朗普本人更是公开不待见联合国。前不久，他签署行政令，宣布退出66个联合国所属组织及其他国际机构。对特朗普而言，联合国虽然是由美国主导创立的，但在现实运作中，美国往往反而沦为少数派，难以通过这一平台实现自身利益。与其在联合国交最多的会费——尽管美国也是拖欠会费最多的国家之一——却无法主导议程，不如干脆另起炉灶，组建一个美国能够重新掌控的国际协调机制。
从动机上看，特朗普发起成立加沙和平委员会，确实很可能包含这样的设想：借此打造一个不受联合国官僚体系约束、由美国主导、以效率和交易为核心的多边机制。然而，这个委员会能否由此成长为一个新的“联合国雏形”，目前来看，并不乐观。
先看事实层面。和平委员会成立于加沙战争进入尾声、战后安排逐步浮出水面之际。形式上，它并非条约性国际组织，而是一个以“委员会”名义出现的多边协调平台。其成立并非完全绕开联合国体系，而是在安理会授权或背书的框架下推进。尽管它不隶属于联合国架构，也不需向联合国大会负责，但其合法性来源仍与联合国体系密切相关。
再看参与国结构。特朗普宣称有60多个国家“表示支持或参与”，但截至目前，正式签字或明确加入的国家不足三分之一。这些国家大多是中小国家，政治、经济和安全影响力有限。除美国外，尚无任何安理会常任理事国正式加入，也没有重量级区域性大国明确站台。尤其是美国的欧洲盟友英、法、德等国，因特朗普邀请俄罗斯参与而选择拒绝加入。所谓“广泛参与”，更多仍停留在外交辞令和意向表达层面。
至于任务目标，和平委员会的使命被界定得相当具体：围绕加沙战后重建，协调资金，规划基础设施恢复，对接人道援助与有限的安全安排，协助建立一个过渡性的治理与重建框架。无论在文本表述还是外交沟通中，它都被限定为“加沙问题的特殊机制”，而非一个具有普遍管辖权的全球性机构。
在不少人眼中，联合国早已退化为一个政治表达的平台。程序冗长、共识成本过高，又长期被大国政治所绑架，使其难以应对当代冲突。在这样的背景下，特朗普倡建加沙和平委员会，被解读为试图取代联合国，并不令人意外。
然而，即便特朗普确实有排挤、架空联合国之意，这个和平委员会在现实中也无法做到取代联合国，甚至连实质性挪走联合国的职能，都不太可能。至少可以从以下六个层面来理解这一点。
第一，和平委员会的合法性来源，决定了它不可能成为联合国的替代者。它并非脱离联合国体系而生，而是在安理会授权或认可的框架内成立。其政治正当性，恰恰来自联合国本身。一旦试图超越授权范围，扩展为普遍性机制，首先面临的不是效率问题，而是合法性坍塌。脱离安理会，它就不再是国际公共机制，而只是美国主导的外交工具。
第二，参与国结构严重限制了它的扩展空间。国际组织之所以成为“组织”，从来不是因为成员数量多，而是因为成员的分量足够重。没有多个重要大国持续、制度化的参与，任何机制都难以形成稳定的资金池、安全供给和政治承诺。当前的和平委员会，除美国外，几乎没有国家能够承担长期重建成本和安全责任，这决定了它不具备向其他议题复制的物质基础。
第三，其使命本身就是“窄口径”的。它被明确限定在加沙战后重建这一单一议题上，是一个临时性、过渡性的安排，而非具备普遍授权的治理结构。联合国的核心职能不仅是冲突后的重建协调，还涵盖安全、发展、人权、规范制定等完整的制度网络。一个任务被严格限定、期限被事先设定的委员会，天然只能触及联合国职能的边缘部分。
第四，任何试图挪走联合国实权的尝试，都会遭遇结构性的反对，尤其来自其他大国。中国、俄罗斯以及部分全球南方国家，对“绕开联合国、另起炉灶”的高度警惕，并非出于情绪，而是出于制度理性。联合国是大国博弈中少数仍保有形式平衡的场域，一旦这一平衡被打破，受损的不只是联合国本身，而是整个多边秩序。因此，和平委员会只能在安理会划定的“红线”之内活动。
第五，特朗普本人对该委员会的控制方式，反而削弱了它的组织化前景。特朗普要求每个参与国家缴纳10亿美元，方可谋求永久会员身份，而这笔资金将由他本人支配；他还公开将自己定位为终身主席，掌握议程设置和关键决策权。这种高度人格化的权力结构，与国际组织的制度化逻辑背道而驰。其他国家或许愿意在某个具体项目上配合美国，却难以把长期资源和政治信用，押注在一个由单一政治人物垄断的机制之上。
第六，也是最根本的一点，取代联合国意味着提供一种可继承、可复制、可扩展的秩序替代方案。和平委员会既不具备跨政府延续的制度设计，也缺乏成员国之间的深度共识。它的生命力高度依赖特朗普个人的政治意志和美国国内政治周期，这决定了它更像一个“总统项目”，而非可以沉淀为国际制度的组织。
综合来看，所谓“取代联合国”的说法，更像是一种政治修辞，而非现实路径。和平委员会的真实功能，更可能停留在有限范围内：在加沙这一具体场景中，作为美国主导的协调平台，提高执行效率、掌控资金入口、塑造战后安排的话语权。但只要它不脱离联合国的授权框架，不获得多个大国的制度性参与，不放弃高度个人化的控制方式，就不可能从根本上改写多边秩序。
从这个意义上说，加沙和平委员会并非“新联合国”的雏形，而更像对现有多边体系的一次策略性补丁。它或许能在某个时间段内显得更快、更集中、更有行动力，但代价是制度稳定性和长期可信度的削弱。联合国的问题依然存在，但要替代它，靠的从来不是一个委员会，而是一整套新的国际共识——这一点，和平委员会显然并不具备。
（注：作者是独立学者，中国战略分析智库研究员。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com）